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    打通城市轨道交通“钱路?#20445;?地铁市政债+PPP是“开路先锋”
    2019-04-10 00:00:00      中国经济导报


    王清标

        轨道意味着规则,规则意味着速度,城轨建设能力,是一座城市经济文化走向繁荣昌盛的重要体现。近年来,随着我国经济科技发展的不断进步,城市轨道交通不再是大城独有的靓丽风景线,越来越多的二三线城市纷纷加入“地铁俱乐部?#20445;?#38138;设开往春天的地铁,市民们的“地铁梦”正在变?#19978;?#23454;。
        “十三五”期间,我国城轨交通行业进入建设高峰期。城轨交通企业在建设资金、运营补贴和偿债保?#31995;?#26041;面?#20013;?#24471;到政府的大力支持,行业整体抗风险能力很强,基本面向好。但随着建设进度的加快,企业自身盈利能力仍很弱,资金缺口扩大,仍存在一系列亟待解决的难题。

    运营成?#22659;?#21463;力有待提高

        城市轨道交通运营成本高、大部分运营企业入?#29615;?#20986;,是影响城市轨道交通可?#20013;?#21457;展的重要因素之一。城市轨道交通是准公共产品,运营企业作为准公益性企业,面对安全投入多、服务要求高的现实,一些运营企业基本处于亏本经营、靠政府补贴支撑的状态。整体来看,运营成本高目前依然是普遍状况,难?#21592;?#38556;城市轨道交通?#30446;沙中?#21457;展。
        地铁是唯一一种由地方投资却需要国家审批的基础设施项目。但是,一期工程动辄上百亿元的投资,并没有妨碍各大城市的轨道交通建设热情。随着一条条地铁项目开工,背负着巨大财政压力的城市为何仍然热度不减?缓解交通压力是一个重要的原因,但绝不是唯一的原因。轨道交通建设是对经济最强有力的拉动,各大基建产业全都涉及。地铁经济为房地产、建筑、机械、建材、通讯、广告等近30个相关产业带来新的发展机遇,每一亿元的投资可以拉动2亿~2.2亿的GDP。
        地铁楼盘是地铁经济里不能忽视的一个方面。无论哪个城市,地铁修到哪个区域,地铁沿线就会形成一个相对发达的地产和商贸流通区域。不等地铁修通,?#24615;?#35268;划中的轨道交通就能够给沿线地价形成拉动效应,也促使一个城市从单一中心走向了多元中心。从这个角度讲,资金并不是最大的难题,关键是地方领导是否有足够的?#37117;?#32784;心和魄力,去构建地铁实现远期效益的产业体系。

    “地铁俱乐部”门槛依然不低

        我国轨道交通采取严格的审批制度。一个城市建设轨道交通,有许多因素需要考虑,其中就包括必要性和可能性。必要性就是有没有需求,这是通过城市规模和人口来衡量;有没有可能性就是看财政实力,通过城市GDP总量和地方财政收入来判断。而国家也正是根据上述两大因素,对申报发展轨道交通的城市设定了门槛。
        申报地铁的城市需要符合4个?#25307;?#32422;束:地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上,城区人口在300万人以上,规划线路?#30446;?#27969;规模达到单向高峰小时3万人以上。目前,我国可建设城市轨道交通的城市范围得以扩大。其中,对申报发展城市轨道交通的城市人口要求,从城区人口达300万人以上,下调至城区人口达150万人以上。无疑,下调申报城市标准,将带来万亿级投资空间。
        我国经济发展已到新的阶段,城市规模不断扩大,市民出行交通需求不断增长,高人口规模不再是城市轨道交通建设门槛的关键,例如西方国家对于建设城市轨道交通的标准仅为100万人,甚至50万人的城市都建设地铁。在去产能、去杠杆、结构调整的大背景下,城市轨道交通建设产业链庞大、对GDP拉动作用明显,在“十四五”期间,或将成为地方政府基建投资的首选。

    巨额启动投资钱从何来

        地铁建设的资本金有三个主要来源:一是本级财政的直接拨款,二是地方政府债券,三是通过银行贷款。目前中国大部分城市的轨道交通建设,普遍采用世界上通行的政府主导的负债融资方式。这种单一融资的方式,已经难以适应当前大规模建设轨道交通的发展态势。
        面对地铁?#32570;?#21518;的赤字隐忧,如何发挥政府投资在地铁建设中四?#35762;?#21315;斤的引导作用,合理引入和监管社会资本,已成为考验地方政府管理水平的重大课题。地铁经济的投融资机制仍需要不断创新,尤其是徘徊在“地铁俱乐部”门口的三线城市和中西部城市,政府如何巧运作以及如何“打通钱路”脱颖而出仍是地方政府和交通建设企业需要冷静思考的头等大事。
        对于腰包还没有真正鼓起来的中西部二线城市来说,建设地铁的能力到?#23376;?#22810;大?有相关人士给银行提出了“付息不还本”的新思路。银行由拒贷变作要以投标?#38382;?#31454;争向地铁贷款,也就有了中国轨道交通领域第一支50亿元短期融资券、国内金融领域第一个80亿元利率期权贷款、国内轨道交通行业第一个固息贷款项目等等。
        如果财政把钱给国有企业,国有企业再从银行贷款把地铁建起来,这里面的周转浪费太大。这种浪费不是哪个人的问题,而是体制的问题。所以,核心问题是怎样能够提高效率,节约成本,只有引进市场机制引入社会资本才能做到这一点。2001年7月,上海地铁借“壳”上市,上海的凌桥股份更名为上海申通地铁股份有限公司,使地铁经营性资产进入资本市场。?#36127;?#21516;?#20445;?#24191;州地铁?#37096;?#34385;以基建概念及红筹公司的?#38382;?#21040;香港主板上市。再如,不仅从银行贷款融资,?#26412;?#22320;铁4号线还在国内轨道交通领域首次探索和实行市场化的PPP融资模式,成为一个典型运营案例。

    创新城轨建设投融资体制

        随着我国市场经济体制的不断完善,及综合国力的提升,伴随科技水平的不断提高,今后我国轨道交通建设运营标准和理念?#20127;?#26356;加开放合理,更具全球视野和未来智慧城市发展理念,越发贴近城市发展需要和市民美好生活之需,带动能?#30784;?#22303;地、环境形成更加和谐的国民经济发展蓝图。
        ?#25910;?#35748;为,目前普遍采用的补贴机制对城市轨道交通企业缺乏有效的激励措施,客观上不利于运营成本控制与?#20013;?#20248;化。建议有关方面下大力气研究建立科学合理的运营亏损核定标准,合理区分政策性亏损和经营性亏损,建立收益共享与风险共担机制,激励经营者?#24403;?#22686;效,解决企业可?#20013;?#21457;展问题。单一的银行贷款,政府投资,政府债券传统模式,已经很难保证我国城市轨道交通?#30446;?#36895;发展。
        从我国投融资体制改革步伐来看,发行地铁市政债+PPP模式是解决城市轨道交道行业资金难题的重要途径,尤其是可考虑发行城市轨道交通专项市政债券。财政部部长刘昆在不?#20204;?#20030;行的“中国发展高层论?#22330;?#19978;表示,截至2018年年底,我国地方政府债务余额18.39万亿元,债务率为76.6%,低于国际通行的警戒线,债务风险总体可控。今年安排财政赤字2.3万亿元,赤字?#36866;?#24230;提高到2.8%,另外还将新增地方专项债券2.15万亿元。要加快地方政府债券发行使用,争取9月底前将全年新增地方政府债务限额3.08万亿元发行完毕,同时督促各地加快资金拨付,及时用在项目上,充分发挥对地方稳投资、扩内需的积极作用。
        当下,还需要完善我国城轨技术体系,从而降低建设运营成本。从国家层面加大对城市轨道交通企?#23548;?#31185;研机构的研发扶持力度,科技进步总是能够起到事半功倍的效果。要从地理勘察、隧道挖掘、机车整装、通讯设备、车站综合体设计、配套设施等多层面集成研发,想方设法降低城轨建设和运营成本。
        借鉴国际经验,引导建立地铁经济产业?#30784;?#29305;大城市和一线城市起步相?#36234;显紓?#20135;业结构已经相对成熟,可以考虑在新的符合规划建设轨道交通的三线城市作为试点,尝试以城市轨道交通为先导的“地铁经济产业?#30784;?#35268;划,形成轨道交通便利与产业反哺相互促进的城市经济发展新格局。利用盈利能力较高较稳企业的环境税、能源税补贴,站口房地产、站内商业开发权等方式支持城轨交通建设运营,避免出现环境、空间、资?#30784;?#20135;业、生活与交通供给不相协调的“城市病”产生,在我国正在进行经济结构性调整的大背景下,建设现代城市交通与商业协调发展的新样板,互联互通,?#21496;?#23452;业。
        铁路连接了城市,现代化城市成为铁路的一个个美丽的节点。而地铁正如神经末梢一样,?#33267;?#25509;了火车站、机场、码头、社区、广场、园区、景区、校区,连接了社情民心。一个“下了火车进地铁,出了地铁登火车”的时代已经来临,为现代社会节约的时间成本难以估量。随着人们生活愈加富裕、生活方式的不断变化,人们在国际国内城市与城市、城市与景区之间的流动性将不断加大,地铁已成为更多人的城市交通首选。基于这种国家发?#36141;?#27665;生幸福的诉求,城市轨道交通也?#20127;?#25104;为我国更多城市交通基础设施建设的重要选择。
        (作者系中国投?#24066;?#20250;投?#39318;?#35810;专业委员会秘书长)

    【期号:3442】?#26223;?#38754;:05】【作者:】打印本页
     
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